ชัยพงษ์ สำเนียง
โครงการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของภาคประชาชน และการขยายพื้นที่ทางการเมืองของประชาชน
สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย(สกว.) สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ ม.เชียงใหม่
รากฐานประชาธิปไตยและพื้นที่ทางการเมืองของประชาชน: ผ่านองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) [1]
(เนื่องใน ‘วันชาติ’/2555)
1
เนื่องในวัน ‘ชาติ’ ‘วันเปลี่ยนแปลงการปกครอง’ (24 มิถุนายน) ที่ทำให้ ‘ไพร่’ กลายเป็น ‘ประชาชน’ ที่มีโอกาสกำหนดชีวิตตนเองได้ และท่ามกลางปัญหาและอุปสรรคนานัปการ เราได้สร้าง ‘โลก’ ของเราที่อาจไม่ราบเรียบ ง่ายดาย แต่ก็มีเกิดสิทธิและเสรีภาพ มากกว่าที่เราอยู่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์
และ ‘โลก’ ที่เรา ‘เท่าเทียม’ และ ‘เล่นได้’ คือ ‘โลกที่เรากำหนดเอง’ ในที่นี้ผู้เขียนจะพูดถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.)ที่เป็น ‘พื้นที่ทางการเมืองของประชาชน’ ในฐานะประชาธิปไตยรากฐานที่ประชาชนในท้องถิ่นเข้าไปมีส่วนร่วมในการกำหนด ‘เล่น’ ในหลากหลายมิติ โดยจะให้ความสำคัญกับการเข้าไปจัดการ และเล่นผ่านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ดิน น้ำ ป่า ที่เป็นปัญหาร่วมของประชาชน
โดยการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยแม้ว่าจะมีมาอย่างยาวนานตั้งแต่รัชกาลที่ 5 ได้ทดลองจัดตั้งสุขาภิบาล ในปี พ.ศ.2440 หน่วยการปกครองแบบใหม่ในระดับท้องถิ่น เรียกว่า ‘สุขาภิบาลกรุงเทพฯ’และในปี พ.ศ. 2448 ได้จัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอม ที่เป็นสุขาภิบาลในหัวเมือง รักษาความสะอาดในท้องที่ มีหน้าที่ป้องกันและรักษาความเจ็บไข้ในท้องที่บำรุงรักษาทางไปมาในท้องที่การศึกษาชั้นต้นของราษฎร และแบ่งสุขาภิบาลออกเป็นสุขาภิบาลเมืองมีกรรมการ 11 คน ส่วนสุขาภิบาลตำบลมีกรรมการ 5 คน คณะกรรมการทั้งหมดล้วนเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ผู้ว่าราชการเมือง ปลัดเมือง นายอำเภอ ครู และกำนันผู้ใหญ่บ้าน คณะกรรมการสุขาภิบาลทำหน้าที่ทั้งด้านนิติบัญญัติและบริหาร [2]
ในเวลาต่อมารัฐบาลของคณะราษฎรมีนโยบายที่จะกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ใน พ.ศ. 2476 รัฐบาลได้ผ่าน พ.ร.บ. จัดระเบียบเทศบาล ให้มีเทศบาล 3 แบบคือ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบล เริ่มต้นที่ยกฐานะสุขาภิบาล 35 แห่งที่มีอยู่ขึ้นเป็นเทศบาล
ในการจัดตั้งเทศบาล รัฐบาลของคณะราษฎรมุ่งหมายที่จะพัฒนาการปกครองส่วนท้องถิ่นเพียงรูปแบบเดียวคือ เทศบาล และขณะนั้นมีตำบลทั่วประเทศรวม 4,800 ตำบล รัฐบาลต้องการที่จะยกฐานะทุกตำบลให้เป็นเทศบาลเทศบาลตามกฎหมายในปี พ.ศ. 2476 แบ่งออกเป็น 2 องค์กร คือ สภาเทศบาลและคณะเทศมนตรี สภาเทศบาลทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ สมาชิกสภาเทศบาล (สท.) มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในเขตเทศบาลนั้น เทศบาลนครมีสมาชิก 24 คน เทศบาลเมืองมีสมาชิก 18 คน และเทศบาลตำบลมีสมาชิก 12 คนนอกจากนี้ เทศบาลมีฐานะเป็นนิติบุคคล เป็นองค์การที่มีงบประมาณทรัพย์สิน มีเจ้าหน้าที่ของตนเอง และมีอำนาจอิสระในการปฏิบัติงานในเขตท้องถิ่นนั้นตามกฎหมายรัฐบาลได้พยายามแก้ไขอุปสรรคต่าง เพื่อให้เทศบาลเจริญขึ้น โดยได้เปลี่ยนแปลงแก้ไขกฎหมายถึง 4 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2481 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2486 และพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ชูวงศ์ ฉายะบุตร2539: 93) ขึ้นบังคับใช้ ซึ่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ยังคงใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน (นันทวัฒน์บรมานันท์ 2552 : 32)
อย่างไรก็ตามตลอดเวลาที่ผ่านมา รัฐบาลก็ไม่สามารถที่จะเปิดเทศบาลได้เกินกว่า 117 แห่ง เหตุผลที่สำคัญคือเทศบาลมีบทบาทจำกัดและขยายตัวช้า มีงบประมาณที่จำกัด อำนาจที่จำกัด และการปกครองท้องถิ่นระบบเทศบาลไม่เหมาะสมกับสังคมที่ประชาชนขาดความรู้และความสนใจในเรื่องการปกครองท้องถิ่น(ธเนศวร์เจริญเมือง 2550 ,2539: 92-93)รัฐบาลจึงได้กลับมากระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นในแบบสุขาภิบาลอีกครั้ง แต่การเปิดสุขาภิบาลทำได้เฉพาะในตำบลที่ตั้งที่ว่าการอำเภอหรือกิ่งอำเภอ ส่วนตำบลที่ห่างออกไป การปกครองแบบสุขาภิบาลไม่สะดวก รัฐบาลจึงได้เพิ่มวิธีการต่อไปอีก 2 แบบ คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด และองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้น โดยจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้พิจารณาเห็นว่าการปกครองท้องถิ่นของไทยมีอยู่เพียงในเขตเมืองและกึ่งเมือง (เทศบาลและสุขาภิบาล) การที่ “ประชาชนอยู่กันกระจัดกระจาย (ในเขตชนบท) รายได้มีน้อยไม่เป็นการเพียงพอที่จะนำมาใช้จ่ายในการดำเนินการปกครองท้องถิ่นในรูปเทศบาลหรือสุขาภิบาล ส่วนท้องถิ่นที่อยู่นอกเขตการปกครองท้องถิ่นรูปเทศบาล สุขาภิบาล ทางราชการก็มิได้ทอดทิ้งหรือปล่อยปละละเลย หากแต่จัดให้อยู่ในความรับผิดชอบขององค์การปกครองท้องถิ่น รูปองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคคล แยกห่างจากจังหวัด ซึ่งเป็นหน่วยการปกครองส่วนภูมิภาค” (ธเนศวร์ เจริญเมือง 2550 : 94) เพื่อเป็นเป็นตัวเร่งให้ท้องถิ่นพัฒนาขึ้นเพื่อยกฐานะท้องถิ่นที่เจริญให้เป็นเทศบาลให้มากขึ้น จึงมีการจัดตั้งสุขาภิบาลขึ้นอีกครั้งในปี พ.ศ. 2495
ตาม พ.ร.บ.สุขาภิบาล พ.ศ. 2495 หลักเกณฑ์ของท้องถิ่นจะเป็นสุขาภิบาลมีดังนี้ (1) ที่ตั้งที่ว่าการอำเภอหรือกิ่งอำเภอจัดตั้งเป็นสุขาภิบาลได้เลย (2) ชุมชนที่มีการค้าอย่างน้อย 100 ห้อง มีราษฎรอย่างน้อย 1500 คน และพื้นที่ของเขตสุขาภิบาลมีขนาด 1-4 ตารางกิโลเมตร
ส่วนกรรมการบริหารสุขาภิบาลประกอบด้วยบุคคลถึง 3 ประเภท คือ กรรมการโดยตำแหน่ง กรรมการโดยการแต่งตั้ง และกรรมการที่ประชาชนเลือกตั้ง ให้นายอำเภอในท้องที่นั้นเป็นประธานคณะกรรมการสุขาภิบาล และให้ปลัดอำเภอคนหนึ่งเป็นปลัดสุขาภิบาล
ในปี พ.ศ. 2498 จึงได้ออก พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด จัดตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ในท้องที่ที่มีความเจริญรองลงไปจากท้องที่ที่เป็นเทศบาลหรือสุขาภิบาลจัดให้อยู่ในความรับผิดชอบขององค์การปกครองท้องถิ่นในรูปองค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งมีฐานะเป็นนิติบุคคล แยกต่างหากจากจังหวัดมีหน้าที่ที่กฎหมายเรียกว่า ‘กิจการส่วนจังหวัด’ ที่จะต้องรับผิดชอบปฏิบัติ (ชูวงศ์ฉายะบุตร 2539: 96)
ในปี พ.ศ. 2499 ได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2499 ขึ้นใช้บังคับ ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดเพิ่มการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้นอีกรูปแบบหนึ่ง เกิดการปกครองในรูปแบบ ‘สภาตำบล’ โดยมีแนวคิดมาจากการที่การปกครองท้องที่ตำบล หมู่บ้าน ยังไม่มีลักษณะเป็นชุมชนที่มีความเจริญพอจะยกระดับขึ้นเป็นการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลหรือสุขาภิบาลได้ (นันทวัฒน์บรมานันท์2552 : 56) สภาตำบลจึงเปรียบเสมือนการให้ประชาชนมีส่วนร่วมและมีโอกาสร่วมฝึกปฏิบัติการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยให้เกิดขึ้น
อบต. แบ่งองค์ออกเป็น 2 ส่วนคือ สภาตำบล ประกอบด้วยกำนันและผู้ใหญ่บ้านซึ่งเป็นสมาชิกสภาตำบลโดยตำแหน่ง มีสมาชิกที่ราษฎรแต่ละหมู่บ้านเลือกตั้งหมู่บ้านละ 1 คน สภาตำบลทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ คณะกรรมการ ให้กำนันในตำบลนั้นเป็นประธานโดยตำแหน่ง แพทย์ประจำตำบลและผู้ใหญ่บ้านเป็นกรรมการ ครูและผู้ทรงคุณวุฒิที่นายอำเภอแต่งตั้งไม่เกิน 5 คน ทั้งหมดนี้อยู่ในวาระ 5 ปี (ชูวงศ์ 2539: 95)
ใน พ.ศ.2537 รัฐบาลภายใต้การนำของ นายชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรี ได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 111 ตอนที่ 53 ก. ลงวันที่ 2 ธันวาคม 2537) ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 2 มีนาคม 2538 โดยเหตุผลหลักในการตราพระราชบัญญัติฉบับนี้เนื่องมาจากสภาตำบลตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 326 ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล จึงไม่สามารถบริหารและดำเนินกิจการได้อย่างมีประสิทธิภาพ
พ.ร.บ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลฉบับปี 2537 มีสาระสำคัญคือ มีการแบ่งตำบลออกเป็น 2 ประเภท ประเภทแรกคือสภาตำบลที่มีอยู่ในทุกตำบลประกอบด้วยสมาชิกคือกำนันและผู้ใหญ่บ้านทุกหมู่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งหมู่บ้านละ 1 คน ส่วนเลขานุการได้แก่ข้าราชการที่ทำงานในตำบลนั้นแต่งตั้งโดยนายอำเภอ ส่วนประเภทที่สองคือ สภาตำบลที่มีรายได้โดยไม่รวมเงินอุดหนุนในปีงบประมาณที่ล่วงมาติดต่อกัน 3 ปีเฉลี่ยไม่ต่ำกว่าปีละ 1.5 แสนบาท ให้ตั้งเป็นองค์การบริหารส่วนตำบล ในประเภทที่สองนี้มีการแบ่งงานเป็น 2 ฝ่ายคือ ฝ่ายนิติบัญญัติเรียกว่าสภาองค์การบริหารส่วนตำบล (สภาองค์การฯ) กรรมการได้แก่กำนันและผู้ใหญ่บ้านทุกหมู่บ้าน แพทย์ประจำตำบล และสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งหมู่บ้านละ 2 คน ส่วนฝ่ายบริหารเรียกว่าคณะกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบล ประกอบด้วย กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน 2 คน และสมาชิกสภาองค์การฯ 4 คน ซึ่ง 6 คนนี้มาจากการเลือกตั้งของสภาองค์การฯ (ธเนศวร์เจริญเมือง 2550 : 96-98)
แต่อย่างไรก็ตามอาจกล่าวได้ว่าการปกครองท้องถิ่นในระยะเริ่มต้นมีลักษณะการดำเนินการที่สำคัญ 2 ประการ คือ 1. เป็นองค์กรที่ข้าราชการคิดและจัดตั้ง ข้าราชการจึงเป็นผู้ควบคุมเทศบาลนั้น 2. ประชาชนเป็นผู้รับเอา จะเข้าใจหรือไม่เข้าใจไม่สำคัญ เพราะข้าราชการเป็นผู้หยิบยื่นให้ (Devolution) โดยหวังที่จะเห็นประชาธิปไตยมีขึ้นในบ้านเมือง การควบคุมโดยประชาชนก็เกือบจะไม่ปรากฏร่างขึ้น คงมีแต่การเลือกตั้งสมาชิกเทศบาลเป็นครั้งคราว นอกจากนั้นก็ปล่อยให้เป็นเรื่องของเทศบาล คือนายกเทศมนตรีและคณะรัฐมนตรีกับสมาชิก โดยมีพนักงานเป็นผู้รับนโยบายไปดำเนินการ (ประหยัด หงส์ทองคำ, 2520 : 29)หรือพูดได้ว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นในระยะเริ่มต้นเป็นแต่เพียงการขยายอำนาจของราชการส่วนกลางเพราะว่าองค์กรที่ตั้งมานั้นข้าราชการส่วนภูมิภาคเป็นคณะกรรมการและผู้บริหาร หรือมีอำนาจทั้งทางตรงและทางอ้อมทั้งสิ้นหรือพูดได้ว่า “ท้องถิ่นเป็นแขนขา หรือกิ่ง แขนงของรัฐส่วนกลาง” มิได้มีเจตนาในการให้มีการกระจายอำนาจในการปกครองอย่างแท้จริง
แต่อย่างไรก็ตามความเปลี่ยนแปลงของสังคมไทยมีมาอย่างต่อเนื่องก่อนทศวรรษที่ 2540 ทั้งทางด้านเศรษฐกิจที่ผู้คนพึ่งพาระบบเศรษฐกิจนอกภาคการเกษตรมากขึ้น เราเห็นได้จากการเติบโตของภาคอุตสาหกรรม ภาคการส่งออกที่ผลิตผลทางการเกษตรมีมูลค่าการส่งออกน้อยกว่าภาคอุตสาหกรรมเกิดคนชั้นกลางทั้งในเมืองและชนบทอย่างกว้างขวาง ระบบราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคไม่สามารถสนองตอบความเปลี่ยนแปลงได้ ไม่สามารถให้บริการประชาชนได้อย่างทั่วถึง ทำให้มีการเรียกร้อง ‘การปกครองตนเอง’ เช่น เสนอให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นต้น
นอกจากนี้การขับเคลื่อนของภาคประชาชน เช่น สมัชชาคนจน สมาพันธ์เกษตรกรรายย่อยภาคเหนือ กลุ่มอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติชนิดต่างๆ เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางในการสะท้อนปัญหา และหาหนทางในการแก้ไขปัญหา ทำให้ภาคประชาชนเข้มแข็ง และมีสำนึกของความเป็นพลเมืองมากขึ้น(ประภาสปิ่นตบแต่ง : 2541 และ เสกสรรค์ประเสริฐกุล : 2552) มีความต้องการปกครองตนเอง จัดการแก้ไขปัญหาของตนเองในระดับท้องถิ่น เพื่อให้คนในท้องถิ่นที่เข้าใจปัญหาเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารและกำหนดทิศทางของท้องถิ่น
ทำให้ในการเลือกตั้งทั่วไปเดือนกันยายน ปี พ.ศ. 2535 มีพรรคการเมืองถึง 5 พรรคเสนอนโยบายหาเสียงว่าจะกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น และมี 4 พรรคการเมืองที่เสนอนโยบายเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด สังคมไทยเกิดการตื่นตัวในนโยบายการปรับปรุงการปกครองท้องถิ่นอย่างไม่เคยมีมาก่อนแม้ว่าจะมีเสียงเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ แต่รัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ที่มาจากการเลือกตั้งก็ไม่ได้ทำตามนโยบายดังกล่าว โดยอ้างว่าประชาชนในท้องถิ่นยังไม่มีความพร้อม ขาดความรู้ความเข้าใจในการปกครองท้องถิ่นอยู่ และเพื่อเป็นการลดกระแสการเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ รัฐบาลและกระทรวงมหาดไทยได้ปรับปรุง อบจ. ด้วยการให้นายก อบจ. มาจาก สจ. ไม่ให้ผู้ว่าฯเป็นนายก อบจ. อีกต่อไป และเสนอร่าง พ.ร.บ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล ผ่านสภาฯในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2537 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่เดือนมีนาคม 2538
นอกจากนี้การที่ “รัฐสภาได้พิจารณาผ่านกฎหมายท้องถิ่นแก้ไขเพิ่มเติม 3 ฉบับ ได้แก่พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด(อบจ.)ฉบับที่ 3 พ.ศ.2546, พระราชบัญญัติเทศบาลฉบับที่ 12 พ.ศ. 2546, และพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล(อบต.)ฉบับที่ 5 พ.ศ. 2546 ทั้งสามฉบับมีผลบังคับใช้ในปลายปี พ.ศ. 2546 สาระสำคัญของกฎหมายข้างต้นคือการกำหนดให้ฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในท้องถิ่น ทำให้ทุกตำแหน่งขององค์กรปกครองระดับท้องถิ่นในทุกระดับมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนเป็นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2546 [3]
ก่อนปี พ.ศ. 2546 การแบ่งแยกอำนาจของอบต.มีลักษณะที่เป็นระบบรัฐสภาเช่นเดียวกับโครงสร้างในระดับชาติ กล่าวคือฝ่ายบริหารมาจากการแต่งตั้งของสมาชิกสภาอบต. และสภาอบต.มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจ ฝ่ายบริหาร ในขณะที่ฝ่ายบริหารก็มีอำนาจยุบสภาอบต.ได้ โครงสร้างเช่นนี้ก่อให้เกิดความไร้เสถียรภาพของฝ่ายบริหาร ทำให้การทำงานไม่ต่อเนื่อง ปัญหาเช่นนี้จึงทำไปสู่การเคลื่อนไหว [4]
เพื่อเปลี่ยนโครงสร้างของอบต. (รวมทั้งอบจ.) ให้มีรูปแบบประธานาธิบดีในปัจจุบัน ที่มีสาระหลักแตกต่างจากระบบรัฐสภาคือ ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ดังนั้นฝ่ายบริหารจึงไม่มีอำนาจยุบสภา และฝ่ายสภาก็ไม่มีอำนาจลงมติไว้วางใจนายกอบต.”(อภิชาตสถิตนิรามัย : 2554 ) ซึ่งเกิดจากการเคลื่อนไหวนี้เกิดขึ้นหลังจากสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทยประสบความสำเร็จ ในการผลักดันการแก้ไขกฎหมายเทศบาลให้เทศบาลมีฝ่ายบริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง เหตุผลที่ใช้ในการเคลื่อนไหวคือ หนึ่ง. โครงสร้างที่นายกเทศมนตรีมาจากมติของสภาเทศบาลทำให้นายกเทศมนตรีต้องพึ่งพาหรือต้องหาเสียงสนับสนุนข้างมากจากสภาเทศบาลฉะนั้นหากนายกเทศมนตรีไม่สามารถควบคุม-เสียงข้างมากในสภาเทศบาลได้ฝ่ายสภาเทศบาลก็สามารถโค่นนายกเทศมนตรีออกจากตำแหน่งได้ส่งผลให้ในสมัยหนึ่ง ๆ มีการเปลี่ยนแปลงผู้บริหารท้องถิ่นบ่อยครั้ง สองการเปลี่ยนแปลงนายกเทศมนตรีบ่อยครั้งก่อให้เกิดผลเสียต่อการบริหารงานในเทศบาลเพราะทำให้นโยบายขาดความต่อเนื่อง และยากที่จะผลักดันนโยบายต่าง ๆเป็นรูปธรรมได้ สามโครงสร้างที่นายกเทศมนตรีมาจากมติของสภาเทศบาลเป็นโครงสร้างที่นายกเทศมนตรีต้องเอาใจสมาชิกสภาโดยให้ผลประโยชน์ต่างตอบแทนระหว่างกันในรูปแบบต่าง ๆ เพื่อรักษาเสียงข้างมากเอาไว้ทำให้นายกเทศมนตรีต้องคอยเอาใจสมาชิกสภาเทศบาลมากกว่าเอาใจประชาชนในส่วนของอบต.และอบจ. ก็มีปัญหาในลักษณะเดียวกัน เหตุผลเหล่านี้จึงเป็นที่มาของการแก้กฎหมายให้ฝ่ายบริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรง(อภิชาต สถิตนิรามัย : 2554)ทำให้การปฏิบัติงานของ อปท. ต่อเนื่องและเป็นองค์กรของประชาชนในสาระมากขึ้น เพราะทั้งสมาชิกและผู้บริหาร อปท. ต้องรับผิดชอบต่อประชาชนโดยตรง ซึ่งเป็นความก้าวหน้าของ อปท. อีกขั้นหนึ่ง
นอกจากนี้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. 2550 ได้กระจายอำนาจให้ อปท.เพิ่มมากขึ้นโดยกำหนดให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยอปท. ต้องจัดให้มีวิธีการที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมและในกรณีที่การกระทำของอปท. จะมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นในสาระสำคัญ อปท. ต้องแจ้งข้อมูลรายละเอียดให้ประชาชนทราบก่อนกระทำการเป็นเวลาพอสมควร และในกรณีที่เห็นสมควร หรือได้รับการร้องขอจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในอปท. ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นก่อนการกระทำนั้น หรืออาจจัดให้ประชาชนออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินใจก็ได้ พร้อมทั้งจัดทำรายงานผลการดำเนินงานในรอบปีให้ประชาชนได้รับทราบ เพื่อประชาชนจะได้มีส่วนร่วมในการตรวจสอบและกำกับการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา 287) (อภิชาต สถิตนิรามัย 2554: 7-8) เป็นต้น
แม้ว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยจะล้มลุกคลุกคลานมาหลายครั้ง ความเปลี่ยนแปลงของสังคม และการปรับโครงสร้างของ อปท. ในระดับต่างๆ ทำให้ อปท. เป็นองค์กรที่มีความใกล้ชิดประชาชน และผลการกระทำของ อปท. ส่งผลกระทบต่อการดำเนินชีวิตของประชาชนทั้งทางตรงและทางอ้อม และทำให้ประชาชนเข้าต้องเข้าไปมีส่วนร่วมกับ อปท. ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง ในที่นี้ประชาชนจึงเข้าไปกำหนดทิศทางของ อปท. ได้มากขึ้นเป็นลำดับ
2
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปี พ.ศ. 2540 ได้ให้ความสำคัญแก่การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ได้บัญญัติเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในหมวดที่ 9 ถึง 10 มาตรา ได้ทำให้เกิดกฎหมายสำคัญหลายฉบับ เช่น พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีการเริ่มใช้แผนในปี พ.ศ. 2544 และ พ.ศ. 2545ตามลำดับ โดยปัจจุบันใช้แผนฯฉบับที่ 2 พ.ศ. 2551 และรัฐธรรมนูญปี พ.ศ.2550 ได้รักษาสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 ในส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ร่วมถึงเพิ่มบทบัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งมากยิ่งขึ้น มีการบัญญัติเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในหมวด 14 ในมาตรา 281-290 โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินนโยบาย การบริหาร การจัดการบริหารสาธารณะ การบริหารบุคคล การเงินและการคลังได้
และเป็นที่มาของการออก พระราชบัญญัติสภาตำบล และองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ 4 และฉบับที่ 5) พ.ศ. 2546 ได้ระบุถึงบทบาทหน้าที่ขององค์บริหารส่วนตำบล (อบต.) ในมาตรา 16 พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้กำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดการบริการสาธารณะโดย อปท. มีหน้าที่ถึง 31 ด้าน เพื่อบริการแก่ประชาชน อย่างเช่น การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง, การจัดให้มี และบำรุงรักษาทางบกทางน้ำ และทางระบายน้ำ คุ้มครอง ดูแล และบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม, การส่งเสริมการท่องเที่ยว, การกำจัดขยะมูลฝอย สิ่งปฏิกูล และน้ำเสีย, การจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากป่าไม้ ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม, การดูแลรักษาที่สาธารณะ เป็นต้นจะเห็นว่า อปท. มีบทบาท และหน้าที่อย่างกว้างขวาง เช่น การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ดิน น้ำ ป่า ขยะ การท่องเที่ยว รวมถึงสวัสดิการผู้สูงอายุ เบี้ยยังชีพผู้พิการ และโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ซึ่งถือว่าเป็นถือว่าเป็นภาระหน้าที่ที่กว้างขวางภายใต้ข้อจำกัดในด้านงบประมาณ และบุคคลากร
การที่ อปท. เป็นองค์กรที่ถูกกฎหมาย และมีอำนาจหน้าที่อย่างชัดเจนทำให้เกิดปรากฎการณ์ที่ชาวบ้านที่มีปัญหาในเรื่องต่างๆ เช่น ไม่มีที่ทำกิน ถูกคุกคามจากคนภายนอกชุมชนเข้ามาทำลายทรัพยากรในท้องถิ่น เช่น ป่าไม้ แม่น้ำ เป็นต้น ได้เข้ามามีบทบาทใน อปท. และใช้ อปท. เป็นเครื่องมือในการต่อรอง และปกป้องทรัพยากรในท้องถิ่น รวมถึง อปท. เป็นองค์กรที่มีงบประมาณ บุคลากร ซึ่งในอดีตมีการใช้งบประมาณในการสร้างโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนน ประปา ท่อระบายน้ำฯลฯ แต่ปัจจุบัน อปท. ที่ชาวบ้านเข้าไปมีส่วนในการบริหารได้เปลี่ยนแปลงการใช้งบนั้นอย่างสำคัญ เช่น เน้นการสร้างคุณภาพของคน วัฒนธรรม สวัสดิการชุมชน การรับเรื่องราวร้องทุกข์ การสร้างอาชีพ การเคลื่อนไหวเพื่ออนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ซึ่งเป็นการขยายบทบาทหน้าที่ของ อปท. ให้กว้างและลึกมากกว่าการบริการสาธารณะ รวมถึงการให้ประชาชนในท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายและตรวจสอบการทำหน้าที่ของผู้บริหาร สมาชิก อปท. และคนในชุมชนท้องถิ่นนั้นๆสร้างตำแหน่งแห่งที่ของตนภายใต้พื้นที่ทางการเมืองใหม่นี้ ในการต่อรองขับเคลื่อนและเล่นการเมืองของชาวบ้านในหลายมิติ เช่น เป็นตัวกลางระหว่างชาวบ้านกับรัฐสนับสนุนงบประมาณ เป็นเวทีในการขับเคลื่อนปัญหาต่างๆ ฯลฯ
ถึงแม้ว่า อปท. จะมีหน้าที่ให้บริการสาธารณะและโครงสร้างพื้นฐาน แต่ด้วย อปท. เป็นองค์กรที่มีความใกล้ชิดประชาชน รวมถึงผู้บริหาร และสมาชิก อปท. เป็นคนในพื้นที่ ทำให้ชาวบ้านเข้าถึงได้ง่ายกว่าข้าราชการส่วนกลาง อปท. ในหลายๆพื้นที่จึงขยายขอบเขตหน้าที่ และความรับผิดชอบของตนอย่างกว้างขวางกว่าที่กฎหมายกำหนด ชาวบ้านจึงมี ‘ความรู้สึก’ ว่าเป็นเจ้าของ อปท.
นอกจากนี้ อปท.ยังมีจุดเด่นที่เหนือกว่าองค์กรที่เป็นทางการอื่นๆ คือ เป็นองค์กรที่มีความใกล้ชิดชาวบ้าน ทำให้มีส่วนอย่างสำคัญที่ อปท. จะขับเคลื่อน และสนองตอบความต้องการของประชาชน และในหลายปีผ่านมานี้ตัวแทนที่เข้าไปมีบทบาทใน อปท. ซึ่งมีความหลากหลาย และเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก การเลือกใช้คนของชาวบ้านและควบคุมตัวแทนเข้าไปทำงานของชาวบ้าน มีความสลับซับซ้อนอยู่ภายใต้เงื่อนไขความสัมพันธ์ในหลายๆมิติ เช่น ความสัมพันธ์เชิงเครือญาติ พวกพ้องเพื่อนฝูง ลูกน้อง-นาย เป็นต้น การเลือกตัวแทนของชาวบ้านสามารถกำหนด และควบคุมคนเหล่านั้นได้ในระดับหนึ่ง การเข้าใจการเมืองของชาวบ้านจะเป็นการทำลายมายาคติ ที่ว่า “ชาวบ้านถูกซื้อ หรือ โง่ จน เจ็บ เลือกคนไม่เป็น” ซึ่งการเมืองของชาวบ้านในที่นี้จะเป็นเครื่องชี้วัดว่า อปท. จะสามารถพัฒนาเป็นที่พึ่งของประชาชนได้หรือไม่ในอนาคตต่อไปข้างหน้า
ความเปลี่ยนแปลงในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมาการเมืองในระดับประเทศเกิดวิกฤตครั้งใหญ่หลายครั้ง และทำให้ประสิทธิภาพของการทำงานของรัฐบาลส่วนกลางไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า อปท. เป็นฟันเฟืองที่สำคัญในการพัฒนาท้องถิ่น รวมถึงสามารถสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ในระดับหนึ่ง ซึ่งน่าเชื่อว่า อปท. จะเป็นหน่วยงานที่สำคัญต่อไปในอนาคต ในการขับเคลื่อนสังคมไทย น่าสนใจว่า ประชาชนในท้องถิ่น และ อปท. จะเปลี่ยนแปลงสายใยแห่งอำนาจ และสร้างสัมพันธภาพเชิงอำนาจจากศูนย์กลางเป็นผู้กำหนดนโยบายมาเป็น ‘ท้องถิ่นเคลื่อนสังคม’
3
การปกครองส่วนท้องถิ่นมีวิวัฒนาการที่ยาวนาน และในช่วงเวลาต่างๆก็มีความเปลี่ยนแปลงที่แตกต่างกัน โดยการปกครองส่วนท้องถิ่นในเบื้องแรกเป็นการขยายอำนาจของรัฐส่วนกลางเพื่อควบคุมท้องถิ่น ให้ท้องถิ่นบริการด้านสาธารณสุข ความสะอาด การเก็บขยะมูลฝอยและส่งข้าราชการมาเป็นผู้บริหาร ต่อมาภายหลังรัฐบาลได้ออกพระราชบัญญัติหลายฉบับเพื่อให้อำนาจท้องถิ่นมากขึ้น กอปรกับบริบทของสังคมที่มีความเปลี่ยนแปลงไปในหลายๆด้าน เช่น จำนวนประชากรที่เพิ่มมากขึ้น ประชาชนมีการศึกษามากขึ้น เศรษฐกิจเติบโตขยายตัวมากขึ้น ประชาชนมีสำนึกความเป็นพลเมืองมากขึ้น ฯลฯ นอกจากนี้จากขยายตัวของแนวคิดการเมืองภาคพลเมืองก็มีผลอย่างสำคัญต่อการเปลี่ยนแปลงของท้องถิ่น
ซึ่งการปกครองท้องถิ่น คือ การปกครองที่รัฐกลางได้กระจายอำนาจไปให้หน่วยการปกครองท้องถิ่น ซึ่งเป็นองค์กรที่มีสิทธิตามกฎหมาย มีพื้นที่และประชากรเป็นของตนเอง ประการสำคัญองค์กรดังกล่าวจะต้องมีอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติอย่างเหมาะสม การมอบอำนาจจากส่วนกลางมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นได้เข้ามีส่วนร่วมในการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเป็นการมีส่วนร่วมในการเสนอปัญหา ตัดสินใจ การตรวจสอบการทำงานและร่วมรับบริการสาธารณะต่างๆ แม้ว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระในการดำเนินงาน แต่ยังอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลกลาง
เราไม่อาจปฏิเสธได้ว่า การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นรากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากเป็นสถาบันที่ทำหน้าที่ในการฝึกฝน ให้การศึกษาเกี่ยวกับการเมืองแก่ประชาชน โดยทำให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง เกิดสำนึกและเห็นความสำคัญ คุ้นเคยกับการใช้สิทธิทางการเมือง หน้าที่พลเมือง อันจะนำไปสู่ความศรัทธาและความเลื่อมใสในระบอบประชาธิปไตย ดูได้จาการที่มีการเลือกตั้งท้องถิ่นจะมีประชาชนมาใช้สิทธิจำนวนมาก อยู่ระหว่าง 50 – 80%เพราะว่าการดำเนินงานของท้องถิ่นส่งผลกระทบต่อชีวิตของประชาชนในหลากหลายด้าน รวมถึงการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการเมืองที่มีความใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด เป็นตัวแทนของประชาชน จึงสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ดี รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ ซึ่งในอนาคตบทบาทของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคต้องเปลี่ยนจากผู้ปฏิบัติมาเป็นผู้ทำหน้าที่ในการส่งเสริม สนับสนุนและให้ความช่วยเหลือแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(ดูเพิ่ม,วุฒิสาร ตันไชย 2547: 2)
แต่อย่างไรก็ตามการปกครองส่วนท้องถิ่นในระยะเริ่มต้นเป็นการขยายอำนาจของรัฐส่วนกลาง โดยท้องถิ่นเป็นแต่เพียง ‘ส่วนย่อย’ ‘ส่วนย่อ’ ของการบริหารส่วนภูมิภาค โดยมีการส่งข้าราชการ เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ ปลัดอำเภอ ปลัดจังหวัด เข้ามาเป็นผู้บริหาร เป็นการกระชับอำนาจของส่วนกลางโดยประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมน้อยมาก
การปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีความเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่องจากหลายปัจจัย เช่น เศรษฐกิจของประเทศเติบโต ประชาชนมีการศึกษามากขึ้น เกิดคนหลากหลายกลุ่มในสังคม และการขยายตัวของระบบราชการจนไม่อาจสนองต่อความหลากหลายของท้องถิ่นต่างๆ นำมาสู่การแก้ไขกฎหมายของ อปท. เพื่อให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลง โดยจุดเปลี่ยนที่สำคัญของการปกครองส่วนท้องถิ่น คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ที่ร่างโดยประชาชน ได้เพิ่มสิทธิ เสรีภาพของประชาชนให้กว้างขวางอย่างไม่เคยมีมา และได้กระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมากขึ้น ทำให้เกิดความตื่นตัวของประชาชนในการปกครองตนเอง
จะเห็นว่า อปท. ได้กลายเป็นพื้นที่ทางการเมืองที่ประชาชนเข้าไปช่วงใช้ และกำหนดทิศทางได้มากกว่าองค์กรอื่น ที่ผมคิดได้มีเหตุผลด้วยกัน 5 - 6 ข้อ[5] คือ
(1) อปท. สามารถตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการของคนในท้องถิ่นได้ เราจะเห็นว่า การออกข้อบัญญัติท้องถิ่นของ อปท. จะสอดคล้องตามความต้องการของคนในพื้นที่ เช่น การออกข้อบัญญัติป่าชุมชน ที่กำหนดพื้นที่ การขอใช้ประโยชน์ และการลงโทษ ซึ่งจะเห็นว่าข้อบัญญัติป่าชุมชนของ อบต.แม่ทา และ อบต.ทาเหนือ อ.แม่ออน จ.เชียงใหม่ สามารถรักษาพื้นที่ป่า และเอื้อประโยชน์ต่อชาวบ้านในการใช้ประโยชน์จากป่า หรือพูดอีกอย่างว่า ‘ให้ชาวบ้านเป็นเจ้าของป่า’ ซึ่งไม่อาจหาได้จากกฎหมายของรัฐฉบับไหน แม้ ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ก็แท้งอย่างไม่เป็นท่า
(2) สมาชิก ผู้บริหารของ อปท.ล้วนเป็นคนในพื้นที่ หรือไม่ก็มีความผูกพันกับคนในพื้นที่อย่างแน่นแฟ้น ทำให้การทำงานต้องรับผิดชอบต่อคนในพื้นที่ทั้งวิถีชีวิต และกฎหมายก็กำหนดให้สมาชิก และผู้บริหารต้องมาจากการเลือกตั้ง ถ้าผู้บริหาร หรือสมาชิก อปท. ไม่ตอบสนองต่อปัญหา หรือความต้องการของประชาชน ในสมัยต่อไปก็ไม่ได้รับการเลือกตั้งกลับเข้ามา ซึ่งจากการทำวิจัยของผมใน 4 พื้นที่ มีการเลือกตั้งใหม่ 3 แห่ง(เดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา) มีนายก อปท. ที่ถูกเลือกกลับเข้ามาเพียง 1 พื้นที่ 2 พื้นที่นายกฯ ไม่สามารถชนะเลือกตั้งกลับเข้ามา ส่วนสมาชิก อปท. เก่า(คนเดิม)ได้รับเลือกกลับเข้ามาเฉลี่ยแค่ 50 % ที่ชี้ให้เห็นว่าประชาชนสามารถกำหนดตัว ‘ผู้เล่น’ การเมืองได้
(3) การเล่นการเมืองของชาวบ้าน ที่สามารถกำหนดผู้บริหาร และสมาชิก อปท. ผ่านการเลือกตั้ง ที่คำนึงถึงการเลือกผ่านระบบเครือญาติ ระบบหัวคะแนน ระบบพรรคพวก(พวกพ้อง) ระบบกลุ่มผลประโยชน์ ฯลฯ ซึ่งคนๆหนึ่งอาจสังกัด ‘ระบบ’(กลุ่ม)หลายกลุ่ม ท้ายที่สุดเขา หรือเธอก็จะเลือกกลุ่ม หรือคนที่สามารถตอบสนองผลประโยชน์เฉพาะหน้า และระยะยาวของตนได้มากที่สุด ซึ่งอำมาตย์ หรือไพร่ที่กลายเป็นอำมาตย์ที่บอกว่า “ประชาชนโง่ จน เจ็บ” ขอให้มาเล่นการเมืองท้องถิ่นจะได้รู้ว่าการเมืองของชาวบ้านเป็นอย่างไร ต่อให้เป็นนายทุนที่มีเงินหลายล้านบาทคิดว่าประชาชนซื้อได้มาเล่นการเมืองท้องถิ่นก็หมดตัวไปหลายรายแล้ว
(4) การเมืองระดับชาติไม่อาจกำหนดทิศทางการเมืองท้องถิ่นได้ เพราะการเลือกตัวแทนในระดับท้องถิ่นจะเป็นการเลือกที่สะท้อนปัญหาเฉพาะหน้า หรือประโยชน์ระยะยาวของท้องถิ่นนั้นๆ ไม่ใช่การเลือกในปัญหาเชิงโครงสร้าง หรือในเชิงอุดมการณ์ที่จะแสดงออก(เล่น)ผ่านการเมืองระดับชาติ การเลือกตั้งในสองแบบนี้จึงมีความแตกต่างทั้งในรูปแบบและเนื้อหา เช่น ที่พรรคการเมืองใหญ่ที่ส่งตัวแทนลงสมัครรับเลือกตั้งพ่ายแพ้ในหลายสนามการเมืองท้องถิ่น เช่น การเลือกตั้งนายก อบจ.ปทุมธานี สุรินทร์ นครพนม อุบลราชธานี เทศบาลเมืองแพร่ เทศบาลนครเชียงราย เทศบาลนครอุดรธานี ฯลฯ
(5) อปท. เป็นองค์กรทางการที่กึ่งทางการ คือ เป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย มีอำนาจตามกำหมาย แต่คนที่ ‘เล่น’ หรือกำหนดทิศทางขององค์กร คือ คนในท้องถิ่น(ชาวบ้าน) ไม่ว่ารูปแบบใด ผมยกตัวอย่างเช่น เทศบาลตำบลศรีเตี้ย ที่ผู้บริหาร สมาชิกเทศบาล มีสถานะหลายสถานะ เช่น ผู้บริหาร สมาชิกเทศบาล คือ กลุ่มผู้ยึดที่ดิน ผู้ต้องหา(555) แกนนำเกษตรกร หรือกลุ่มอื่นๆ ที่เห็นว่าการต่อสู้โดยไม่มีองค์กรของรัฐอื่นๆหนุนหลังไม่สามารถทำได้จึง ‘ยึด’ เทศบาลเพื่อเป็นองค์กรขับเคลื่อน สะท้อนปัญหา ต่อรองกับรัฐ และแสวงหาความร่วมมือกับองค์กรอื่นๆ ซึ่งประสบความสำเร็จพอสมควรในการขับเคลื่อนประเด็นปัญหา
(6) เป็น ‘พื้นที่ใหม่’ ให้ประชาชนในท้องถิ่นในการสร้างตำแหน่งแห่งที่ และกำหนดทิศทางท้องถิ่นตามที่คนในท้องถิ่นนั้นๆต้องการให้เป็น โดยเชื่อมโยงกับข้อ (2)(4) ที่มีคนกลุ่มใหม่เข้ามา ‘เล่น’ การเมืองท้องถิ่นมากขึ้น ไม่ปล่อยให้คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งผูกขาด
เราพบว่าคนที่มาเล่นการเมืองท้องถิ่นมีความหลากหลาย ทั้งผู้นำตามประเพณี นายทุนน้อย กลุ่มอาชีพอิสระ ข้าราชการเกษียณ ฯลฯ ซึ่งแต่ละคนต้องรักษา ‘พันธะสัญญา’กับประชาชนในท้องถิ่นที่เลือกตนเข้ามาทำงาน เพื่อที่จะได้กลับเข้ามาในการเลือกตั้งครั้งต่อไป ซึ่งคนกลุ่มนี้สะท้อนให้เห็นว่าชนบทไทยไม่ได้มีแต่เกษตรกรอย่างที่ใครๆ เข้าใจ แต่มีคนหลากหลายกลุ่มผ่านนักการเมืองท้องถิ่นที่สะท้อนให้เห็นกลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลาย
นอกจากนี้ความเปลี่ยนแปลงใน อปท. ยังสะท้อนถึงความเปลี่ยนแปลงของชนบทไทยที่ไม่เหมือนในอดีตภายใต้มายาคติ ‘โง่ จน เจ็บ’ ได้อีกแล้ว ‘ชนบทไทย’ เปลี่ยนไปอย่างมากมายทั้งการประกอบอาชีพ วัฒนธรรม สำนึก ความทรงจำ ฯลฯ ประชาชนในท้องถิ่น ‘เล่นการเมือง’ เป็นมากกว่าคนในเมืองที่ตามกระแส แต่ชาวบ้าน ‘เลือก’ ‘เล่น’ คนที่สนองประโยชน์ของตนทั้งเฉพาะหน้าและระยะยาว และหลากหลายภายใต้ความสัมพันธ์หลายหลายระบบ หรือพูดได้ว่าการเมืองผ่าน อปท. เป็น ‘การเมืองที่ยืดหยุ่น’
4
ความเปลี่ยนแปลงของชนบทไทยในช่วงเวลาที่ผ่านมาได้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง โดยสังคมไทยไม่ได้เป็นสังคมเกษตรกรรมอีกต่อไปแล้ว เพราะประชาชนส่วนใหญ่ไม่ได้อาศัยรายได้หลักจากการเกษตรอย่างเดียว แต่อาศัยรายได้จากภาคเศรษฐกิจอื่นๆ เช่น อยู่ในภาคบริการ อุตสาหกรรม พาณิชย์ เป็นต้น
ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมาภายใต้ ‘วาทกรรมการพัฒนา’ ได้ทำให้เกิดช่องว่างของชนบทกับเมืองมากขึ้น ซึ่งเมืองกลายเป็นศูนย์กลางการพัฒนาในทุกๆด้าน ส่วนชนบทเป็นแหล่งรองรับการพัฒนาของเมือ มีการ ‘ดูด’ ทรัพยากร เช่น ดิน น้ำ ป่า คน ฯลฯ จากชนบทสู่เมือง ทำให้ชนบทหลุดลอยจากการพัฒนา ที่สำคัญของการกระจายของทรัพยากรที่เมืองได้มากกว่าเมืองชายขอบหรือชนบท รวมถึงเมืองมีแรงดึงดูดด้านแรงงานทำให้มีการอพยพผู้คนจากชนบทเข้าสู่เมืองเป็นจำนวนมาก
ทรัพยากรดิน น้ำ ป่า ถือว่าเป็นปัจจัยการผลิตที่สำคัญของการทำเกษตรกรรม และส่งผลกระทบต่อชีวิตของประชาชนเป็นจำนวนมาก ตั้งแต่ทศวรรษที่ 2500 เป็นต้นมามีการแย่งชิงทรัพยากรข้างต้นจากรัฐ และกลุ่มทุน ได้ทำให้ทรัพยากรจำนวนมากหลุดลอยจากชาวบ้าน ชาวบ้านกลายเป็นชาวนาไร่ที่ดิน หรือมีน้อยจนไม่สามารถทำกินให้คุ้มทุนได้ รวมถึงทรัพยากร ‘ส่วนร่วม’(Common property) เช่น ป่าไม้ ได้ถูกรัฐยึดครอง และสงวนหวงห้ามไม่ให้ประชาชนได้เข้าไปเป็นเจ้าของ(ดูเพิ่มใน, อานันท์ และมิ่งสรรพ์: 2538) และเกิดปัญหาคนกับป่าเรื่อยมาจนถึงปัจจุบันและมีแนวโน้มการแย่งชิงทรัพยากรในปัจจุบันยิ่งมีความรุ่นแรงเพิ่มขึ้น เนื่องจากการขยายตัวของทุน รัฐ และประชากร
อปท. ในหลายพื้นที่เข้าไปมีส่วนอย่างสำคัญในการจัดการปัญหาเหล่านั้นซึ่งนำมาสู่ความเข้มแข็งของ อปท. เพราะการที่ชาวบ้านมีปัญหาร่วมกันในการเข้าถึงทรัพยากร ทำให้ อปท. กลายเป็นองค์กรกลางในการขับเคลื่อน เคลื่อนไหวในการเรียกร้อง แก้ไขปัญหาให้แก่ชาวบ้าน และทำให้ อปท. เข้มแข็งตามไปด้วย เพราะปัญหาทรัพยากรเป็น ‘ปัญหาร่วม’ ของชาวบ้านในพื้นที่ ทำให้ อปท. และชาวบ้านเป็นเนื้อเดียวกันและสามารถสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนได้อย่างกว้างขวาง
ยกตัวอย่าง เช่น เทศบาลตำบลศรีเตี้ย อ.บ้านโฮ่ง จ.ลำพูน ที่สมาชิก และผู้บริหารมาจากกลุ่มประชาชนที่มีปัญหาที่ดิน ได้เข้ามาบริหารเทศบาล และใช้สถานะความเป็นผู้บริหาร สมาชิกเทศบาล ในการขับเคลื่อนแก้ไขปัญหาที่ดินของชาวบ้านในหลากหลายรูปแบบ เช่น การทำหนังสือถึงนายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด เพื่อให้แก้ไขปัญหาการได้มาของโฉนดโดยมิชอบของนายทุน หรือการชุมนุมเรียกร้องร่วมกับเครือข่ายปฏิรูปที่ดิน การประสานงานกับภาควิชาการเพื่อสะท้อนปัญหา และเสนอให้มีการจัดทำโฉนดชุมชนในพื้นที่ ซึ่งการเคลื่อนไหวของสมาชิก และผู้บริหารเทศบาลอาศัยทั้งหมวกที่อยู่ในภาคที่เป็นทางการ(สมาชิก ผู้บริหารเทศบาล) และรูปแบบที่ไม่เป็นทางการ(การชุมนุมร่วมกับเครือข่าย) ซึ่งเราจะเห็นปรากฎการณ์ที่ชาวบ้านที่มีปัญหาเรื่องทรัพยากร และ ฯลฯ เข้าไป ‘ยึด’ อปท. เพื่อขับเคลื่อนและแก้ไขปัญหา เพราะว่าการเคลื่อนไหวในภาคประชาชน หรือในภาคที่ไม่เป็นทางการ บางครั้งไม่สนองตอบจากทางราชการหน่วยอื่นๆ และสร้างผลกระเทือนได้ไม่มากนัก การที่ ‘ยึด’ อปท.ไม่ว่ารูปแบบใดได้ และใช้ทั้งการเมืองที่เป็นทางการ และไม่เป็นทางการสามารถสร้างการเปลี่ยนแปลงได้ในหลายพื้นที่ ซึ่งในปัจจุบันก็มีไม่น้อยที่ประชาชนเข้า ‘ยึด’ อปท. เช่น ที่ อบต.เปร็ดใน จ.ตราด อบต.แม่ทา จ.เชียงใหม่ อบต.หนามแท่ง จ.อุบลราชธานี อบต.บ่อหิน จ.ตรัง เป็นต้น
แม้ว่าท้องถิ่นในเวลานี้จะเข้มแข็งขึ้น และก้าวหน้าอย่างไม่เคยเป็นมาแม้จะมีอุปสรรคและปัญหาในหลายด้านก็ตาม การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม ดิน น้ำ ป่า ของอปท. ก็พบว่ามีรูปแบบที่หลากหลายแล้วแต่บริบทของพื้นที่ โดยสามารถพบได้2 รูปแบบใหญ่ๆ คือ
1. การจัดการโดยอาศัยอำนาจหน้าที่ บุคลากร และงบประมาณของ อปท. ซึ่งการจัดการในรูปแบบนี้พบว่า อปท. แก้ปัญหาได้ไม่มากนัก ส่วนใหญ่อยู่ในฐานะตัวกลาง คือ ผู้ไกล่เกลี่ย หรือไม่ก็ลอยตัวอยู่เหนือปัญหา ทำให้การจัดการไม่ประสบผลสำเร็จมากนัก แต่การจัดการโดย อปท. ที่พบว่ามีประสิทธิภาพพอสมควร คือ การเก็บภาษีที่ดินในท้องที่ พบว่า อปท. สามารถจัดการภารกิจนี้ได้ดีพอสมควร
2. การจัดการทรัพยากรธรรมชาติโดยชาวบ้าน หรือภาคประชาชน โดย อปท. มีบทบาทในฐานะผู้ให้การสนับสนุน การจัดการในลักษณะนี้พบว่าประสบความสำเร็จมากไม่ว่าจะเป็นทรัพยากรดิน น้ำ ป่า ชาวบ้าน หรือภาคประชาชนจัดการได้เป็นอย่างดี ไม่ว่ากรณีป่าทุ่งยาว ป่าศิลาแลง กลุ่มฮักเมือน่าน เป็นต้น แม้ว่าการจัดการโดยประชาชนในที่นี้ อปท. ก็มีบทมากขึ้นเรื่อยๆ แม้ว่าจะอาศัยความสัมพันธ์ส่วนบุคคลเพื่อเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการก็ตามที
อย่างไรก็ตามเราจะพบว่าการเข้าไปจัดการแก้ไขทรัพยากรธรรมชาติของ อปท. ปัจจุบันพบว่ามีน้อย อปท. ที่เข้าไปมีส่วน แต่พบว่าการที่ อปท. เข้าไปแก้ไขปัญหาสามารถแก้ไขปัญหา และสร้างผลกระเทือนต่อปัญหานั้นๆ มาก เพราะ อปท. เป็นองค์กรที่เป็นทางการ ที่ขับเคลื่อนโดย ‘คนที่ไม่เป็นทางการ’ คือ ชาวบ้านในพื้นที่ที่เข้าไปเป็นสมาชิก และผู้บริหาร ที่อย่างไรก็ตามต้องคำนึงถึงปัญหาของท้องถิ่น และที่สำคัญ ‘เขา’ และ ‘เธอ’ เหล่านั้นต้องคำนึงถึงฐานเสียง เพื่อพ้อง เครือญาติในพื้นที่ที่เลือก’เขา’ และ ‘เธอ’ เข้า และที่สำคัญถ้าไม่ต้องสนอง หรือไม่เป็นที่พอใจชาวบ้านในพื้นที่ก็พร้อมที่จะเปลี่ยน ‘ตัวผู้เล่น’ ได้ในอีก 4 ปีข้างหน้า
ในอนาคตอันใกล้นี้ อปท. ในฐานะผู้มีอำนาจโดยตรง รวมถึงความพร้อมของงบประมาณ บุคลากร อปท. จะต้องเข้าไปมีส่วนอย่างสำคัญในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และต้องศึกษาต่อไปว่ารูปแบบการจัดการอย่างไร จะเป็นการจัดการที่สมดุลระหว่าง อปท. รัฐ(ส่วนกลาง) และประชาชน เพื่อให้เกิดความยั่งยืนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
5
จากรูปแบบข้างต้นเราจะพบว่าความสามารถในการจัดการและแก้ไขปัญหาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของ อปท. ยังจำกัด และน้อย(จำนวน)อยู่ซึ่งเกิดจากปัจจัยหลายประการ คือ
1. ความเข้าใจในบทบาทหน้าที่ของ อปท. ด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมยังต่ำอยู่ อปท. ไม่ค่อยให้ความสนใจในบทบาทหน้าที่นี้ ดังจะพบว่า อปท. จัดอันดับความสำคัญของภารกิจด้านทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมไว้ในอันดับท้ายสุดของภารกิจทั้งหมด รวมถึงไม่จัดสรรงบประมาณในการจัดการด้านนี้ ถึงจะมีแต่ก็น้อยมากรวมถึงคอยแต่อาศัยหน่วยงานอื่น ทำให้ภารกิจด้านนี้ของ อปท. มีประสิทธิภาพต่ำ
2. อปท. ได้รับโอนภารกิจด้านทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมมาจากส่วนกลาง ซึ่งเป็นภารกิจที่ใหญ่มาก แต่ไม่มีกฎหมายเฉพาะที่จะให้ อปท. ดำเนินการในเรื่องนี้ ทำให้ อปท. ส่วนใหญ่ไม่กล้าดำเนินการ รวมถึงไม่แน่ใจในอำนาจหน้าที่ของตน รวมถึงพื้นที่ที่ อปท. ต้องเข้าไปจัดการ อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานอื่น เช่น ป่า อยู่ในอำนาจของกรมป่าไม้ กรมอุทยานฯ ที่ดินอยู่ในการดูแลของกรมที่ดิน กรมศาสนา กรมธนารักษ์ การรถไฟ ฯลฯ ซึ่งล้วนแต่มีกฎหมายเฉพาะของแต่ละหน่วยงาน ทำให้ความไม่ชัดเจน ความไม่แน่นอน และไม่มีกฎหมายเฉพาะทำให้ อปท. ไม่สามารถจัดการทรัพยากรข้างต้นได้(ดูรายละเอียดในการวิจัยของมิ่งสรรพ์ ขาวสะอาด และคณะ : 2555 และ กอบกุล รายะนาคร : 2555 ที่ชี้ให้เห็นอุปสรรคและปัญหาของ อปท. อย่างมหาศาล แต่ อปท. ก็มีนวัตกรรมในการแก้ไขปัญหาที่หลากหลายในการจัดการแก้ไขปัญหา ชี้ให้เห็นว่าการกระจายอำนาจสามารถสร้าง ‘สุข’ ‘พื้นที่’ ‘การมีส่วนร่วมของประชาชน’ ได้อย่างมาก)
3. อปท.ขาดงบประมาณ หรือมีงบประมาณไม่เพียงพอต่อการจัดการภารกิจนี้ การถ่ายโอนภารกิจให้ อปท. หลายด้านแต่ไม่ถ่ายโอนงบประมาณมาให้ งบประมาณส่วนใหญ่ยังอยู่ในหน่วยงานส่วนกลาง ทำให้การแก้ปัญหาล่าช้า หรือไม่มีศักยภาพในการจัดการ (ดู, ดิเรกปัทมสิริวัฒน์: 2553) เช่น การจัดการย้าย หรือปรับภูมิทัศน์ชุมชนแออัด ในเขตเทศบาลนครเชียงใหม่ ต้องใช้งบประมาณจำนวนมากและอาศัยความร่วมมือของหลายหน่วยงาน ทำให้ปัญหาการบุกรุกที่ดินสาธารณะไม่สามารถดำเนินการได้เป็นปัญหามาจนถึงปัจจุบัน
4. บุคลากรของ อปท. มีจำนวนน้อย และยังไม่มีความรู้ความเข้าใจในภารกิจ อปท. ส่วนใหญ่ยกเว้นเทศบาลเมือง และเทศบาลนครเท่านั้นที่มีผู้ที่จบมาด้านสิ่งแวดล้อม หรือการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ แต่หน่วยงานในระดับ อบต. หรือเทศบาลตำบล ไม่มีผู้ที่มีความรู้ด้านนี้โดยตรง แม้แต่เจ้าหน้าที่เกษตรที่มีความจำเป็นในพื้นที่ อปท. ที่ประชาชนส่วนใหญ่ทำการเกษตรอยู่ก็ไม่มี ทำให้การจัดการไม่ค่อยมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร รวมถึงสมาชิก อบต. สมาชิกสภาเทศบาล หรือผู้บริหารหน่วยงาน อปท. ระดับต่างๆ ให้ความสนใจน้อยทำให้ภารกิจด้านนี้ยังถูกละเลยในหลายพื้นที่
5. ประชาชนในพื้นที่ไม่เข้าใจบทบาท หน้าที่ และอำนาจของ อปท. ในด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทำให้ประชาชนในบางท้องที่ไม่ให้ความร่วมมือ หรือบางครั้งเกิดจากทัศนคติที่ว่า อปท. ไม่สามารถแก้ไขปัญหาน้ำเสีย การบุกรุกป่า การรุกที่สาธารณะได้อย่างแท้จริง ทำให้ประชาชนไม่ให้ความร่วมมือ เป็นต้น
6. การที่ผู้บริหารของ อปท. มาจากการเลือกตั้งต้องคำนึงถึงฐานคะแนนเสียงที่เลือกเข้ามา หรือการสมัครรับเลือกตั้งในครั้งต่อไป ทำให้การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมีผู้ได้ประโยชน์ และผู้เสียประโยชน์ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อการเลือกตั้ง ทำให้ผู้บริหารและสมาชิก อปท. ไม่ดำเนินการจัดการหรือแก้ปัญหาด้านนี้อย่างจริงจังและมีปัญหาความทับซ้อนระหว่างผลประโยชน์ส่วนรวมและผลประโยชน์ส่วนตน
7. ความไม่ต่อเนื่องของนโยบายของผู้บริหาร อปท. แต่ละชุด บางชุดความสนใจในปัญหาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม บางชุดขาดความสนใจ (โชติมา เพชรเอม, 2550 : 67) ทำให้การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมไม่ต่อเนื่อง ท้ายสุดทำให้การแก้ปัญหาไม่เป็นไปอย่างยั่งยืน
จากปัญหาข้างต้นจึงทำให้ อปท. ยังไม่สามารถจัดการดูแลรักษา อนุรักษ์ และแก้ปัญหาที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมให้เกิดประสิทธิภาพได้เต็มที่ ซึ่งจะต้องมีการแก้ไขต่อไปเพื่อให้เกิดผลสำเร็จสูงสุด เพราะ อปท. แต่ละพื้นที่อยู่ใกล้ปัญหา และเป็นที่คาดหวังของประชาชนในท้องถิ่นรวมถึงมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย(แม้ในขณะนี้จะยังไม่ชัดเจนต้องมีการปรับปรุงต่อไป) งบประมาณ และบุคลากร ที่มีความพร้อมมากกว่าภาคประชาชน ถ้าสามารถสร้างความร่วมมือระหว่างชาวบ้านและ อปท. ได้การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ก็น่าจะเป็นภารกิจหนึ่งที่ อปท. สามารถทำได้ดีในอนาคตอันใกล้นี้ แนวทางที่สามารถทำให้ อปท. เกิดความเข้มแข็ง และเป็นหน่วยงานหลักในการจัดการและแก้ไขปัญหาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม คือ
1. ต้องมีการแก้กฎหมายเพื่อให้เกิดความชัดเจนในการดำเนินงานของ อปท. รวมถึงการออกกฎหมายเฉพาะที่ระบุอำนาจหน้าที่ของ อปท. เพื่อให้การดำเนินการของ อปท. ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนี้ต้องมีการแก้กฎหมายของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ที่ซ้อนทับกันอยู่ว่าหน่วยงานใดรับผิดชอบด้านไหน อปท. อยู่ในสถานะอะไรตามกฎหมายนั้นๆ ซึ่งจะทำให้ อปท. เข้าใจบทบาทหน้าที่ของตน และดำเนินการจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพ(ดูรายละเอียดในการวิจัยของมิ่งสรรพ์ ขาวสะอาด และคณะ : 2555 และ กอบกุล รายะนาคร : 2555) กฎหมายที่เป็นอุปสรรค เช่น พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติพ.ศ. 2504 พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 พ.ร.บ.การสาธารณสุข พ.ศ. 2535 พ.ร.บ.ภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. 2508 พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ. 2475 พ.ร.บ. ภาษีป้าย พ.ศ. 2510 และ พ.ร.บ.โรคพิษสุนัขบ้า พ.ศ.2535 ฯลฯซึ่งกฎหมายเฉพาะเหล่านี้ส่วนใหญ่ อปท. ไม่ได้ระบุอำนาจหน้าที่ของ อปท. ไว้ ซึ่งก็หมายความว่าไม่ระบุก็ทำไม่ได้
2. หน่วยงานของรัฐส่วนกลางจะต้องถ่ายโอนงบประมาณด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมาให้ อปท. มิใช่ถ่ายโอนแต่ภารกิจแต่ไม่ให้งบประมาณ การถ่ายโอนงบประมาณมาสู่ อปท. จะทำให้ อปท. เกิดความคล่องตัวในการจัดการมากขึ้น
3. ใน อปท. แต่ละแห่งต้องบุคลากรที่มีความรู้เกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ถ้าไม่สามารถทำได้อย่างน้อยขอให้มีบุคลากรด้านการเกษตร เพื่อให้การดำเนินการสอดคล้องตามหลักวิชาการ และเกิดประสิทธิภาพสูงสุด
4. อปท. ต้องให้ความสำคัญกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมให้มากกว่านี้ มิใช่ถือว่าเป็นภารกิจสุดท้ายเช่นปัจจุบัน เพราะปัญหาด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจะเป็นปัญหาที่สำคัญอย่างมากในอนาคต
5. การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของ อปท. ต้องแสวงหาความร่วมมือระหว่างหน่วยงานของรัฐ และที่สำคัญ คือ ภาคประชาชน เพื่อให้การจัดการด้านนี้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด รวมถึงเรียนรู้การจัดการภาคประชาชนในการอนุรักษ์ดิน น้ำป่า ที่ประสบความสำเร็จเพื่อเป็นแนวทางในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมต่อไป
6. อปท. ต้องจัดการรณรงค์ประชาสัมพันธ์ และให้ความรู้ในเรื่องทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมให้ประชาชนในท้องถิ่นเกิดความตระหนัก และรู้คุณค่า ร่วมกันอนุรักษ์ และรักษาให้ยั่งยืนต่อไป
การจัดการและแก้ไขปัญหาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของ อปท. ยังมีข้อจำกัดจากเงื่อนไขข้างต้น แม้ว่าจะมีอำนาจหน้าที่โดยตรง แต่ด้วยความไม่ชัดเจนของกฎหมาย ขาดงบประมาณ บุคลากรน้อย และประชาชนไม่เข้าใจ เป็นต้น แต่ก็มี อปท. หลายแห่งที่ทลายกรอบคิด และสร้างนวัตกรรมในการจัดการแก้ไขปัญหาทรัพยากรดิน น้ำป่า เช่น ที่ อบต.แม่ทา และ อบต.ทาเหนือ ที่ออกข้อบัญญัติป่าชุมชน ทำให้สามารถรักษาพื้นที่ป่า และกำหนดเขตที่ทำกิน เขตอนุรักษ์ ทำให้ไม่มีการรุกป่าเพิ่ม และเพิ่มความอุดมสมบูรณ์ของป่าได้ หรือ อบต.บ่อหิน จังหวัดตรัง ก็ออกข้อปัญญัติในการรักษาทรัพยากรชายฝั่ง ทำให้พื้นที่เกิดความอุดมสมบูรณ์ ส่วนเทศบาลศรีเตี้ย ที่มีปัญหาเรื่องที่ดินทำกินของประชาชน นำมาสู่ยุทธศาสตร์การต่อสู้ของประชาชนในการใช้เทศบาลเป็นเครื่องมือ(พื้นที่)ในเคลื่อนไหว ส่วนเทศบาลม่วงน้อยค่อนข้างอยู่ในเขตเมืองจึงมุ่งเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชน และการสร้างสวัสดิการชุมชน
แต่อย่างไรก็ตามยังมี อปท. บางแห่งที่ประสบผลสำเร็จ หรือเข้าไปมีส่วนในการจัดการแก้ไขปัญหา ต้องพยายามเพิ่มบทบาทในส่วนนี้ต่อไป และต้องเรียนรู้การจัดการจากภาคประชาชนที่ประสบความสำเร็จมาแล้ว เพื่อเพิ่มศักยภาพในการจัดการของ อปท. เพราะปัญหาด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจะเป็นปัญหาสำคัญอย่างมากในอนาคต ที่ อปท. ต้องเข้าไปมีส่วนในการจัดการ แก้ปัญหา
แม้ว่าจะมีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะมีอุปสรรคปัญหาอยู่ แต่ด้วยเวลาเพียง 1 ทศวรรษที่ผ่านมา เราได้เห็นการต่อสู้ดิ้นรนของท้องถิ่นเพื่อสร้าง ‘ตำแหน่งแห่งที่’ ของ อปท. ในการเป็นพื้นที่ทางการเมืองของประชาชนในหลากหลายรูปแบบ ภายใต้เงื่อนไขและบริบทที่ต่างกันเพื่อสร้างพื้นที่ทางการเมืองของตน
ในที่นี้อาจสรุปได้ว่า ‘องค์การบริหารส่วนท้องถิ่น’ ในรูปแบบต่างๆ เป็นประชาธิปไตยในระดับรากฐานของสังคมไทยและสมเจตนาของคณะราฎรที่ต้องการให้ประชาชนปกครองตนเอง และกระจายอำนาจให้มากที่สุด และในอนาคตอันใกล้นี้ ‘องค์การบริหารส่วนท้องถิ่น’ จะเป็นพื้นที่ทางการที่ประชาชนที่สามารถ ‘เล่น’ เลือก ‘คนเล่น’ ‘เปลี่ยนคนเล่น’ และ ‘กำหนดประเด็นที่จะเล่น’ ได้ จะสร้างความเปลี่ยนแปลงในสังคมไทย และทำลายมายาคติที่ว่า ‘คนชนบทซื้อได้ โง่ จน เจ็บ’ เพราะคนชนบทเล่นการเมืองเป็น และสร้างพื้นที่ทางการเมืองที่ตอบสนองผลประโยชน์ทั้งระสั้นและระยะยาวของ ‘เขา’ และ ‘เธอ’ ผ่านองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นได้อย่างที่ ‘คนในเมือง’ ที่ตามกระแสไม่อาจเข้าใจได้ครับ
เอกสารอ้างอิง
กอบกุล รายะนาคร. องค์ปกครองส่วนท้องถิ่น : สถานภาพ และช่องว่างการศึกษา. เชียงใหม่ : สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ, 2554.
______. โครงการปฏิรูปกฎหมายเพื่อส่งเสริมประสิทธิภาพและนวัตกรรมของการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2555.
จามะรี เชียงทอง และคณะ. ชนบทไทย : เกษตรกรระดับกลางและแรงงานไร้ที่ดิน. เชียงใหม่ : ภาควิชาสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2554.
ชัยพงษ์ สำเนียง. โครงการวิจัยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของภาคประชาชน และการขยายพื้นที่ทาง
การเมืองของประชาชน (รายงานความก้าวหน้าครั้งที่ 1). กรุงเทพฯ : สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย(สกว.). 2555.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร. การปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพฯ : สมาคมนิสิตเก่ารัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2539.
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์. นโยบายการคลังสาธารณะ. เชียงใหม่ : สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ(สสส.) ภายใต้แผนงานสร้างเสริมการเรียนรู้กับสถาบันอุดมศึกษาไทยเพื่อการพัฒนานโยบายสาธารณะที่ดี(นสธ.) สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่,2553.
ธเนศวร์ เจริญเมือง. 100 ปี การปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2540.กรุงเทพฯ : โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, 2545, พิมพ์ครั้งที่ 4.
นครินทร์เมฆไตรรัตน์. การบริหารจัดการสิ่งแวดล้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. กรุงเทพฯ : สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ, 2549.
______. รายงานผลการศึกษาความก้าวหน้าของการกระจายอำนาจในประเทศไทย. กรุงเทพฯ : สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2552.
นันทวัฒน์ บรมานันท์. การปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (2540) พิมพ์ครั้งที่ 4. กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2549.
______.การปกครองท้องถิ่น. กรุงเทพฯ : วิญญูชน. พิมพ์ครั้งที่ 5, 2552.
นิธิ เอียวศรีวงศ์. วัฒนธรรมความจน. กรุงเทพฯ : แพรว, 2541.
______. เชิงอรรถสังคมไทยในสายตานักวิเคราะห์. กรุงเทพฯ : มูลนิธิโกมลคีมทอง, 2532.
______. บนหนทางสู่อนาคต : รายงานประกอบการประชุม. เชียงใหม่ : คณะมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2536.
ประหยัด หงส์ทองคำ.การปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพฯ : สมาคมสังคมศาสตร์แห่งประเทศไทย, 2520.
มิ่งสรรพ์ ขาวสะอาด และคณะ. โครงการสำรวจและการศึกษาระดับพื้นที่เกี่ยวกับข้อจำกัดของการบริหารจัดการที่ดีของ อปท.. เชียงใหม่ : สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ, 2555.
อภิชาติ สถิตนิรามัย. รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน. กรุงเทพฯ : สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, 2554.
อานันท์ กาญจนพันธุ์ และมิ่งสรรพ์ ขาวสอาด. วิวัฒนาการของการบุกเบิกที่ดินทำกินในเขตป่า : กรณีศึกษาภาคเหนือตอนบน. กรุงเทพฯ : สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย,2538
[1] ในที่นี้ผมขอขอบคุณ รศ.ดร.ไชยันต์ รัชชกูล ครูผู้กรุณาในทุกวาระทุกโอกาส ศ.ดร.มิ่งสรรพ์ ขาวสะอาด รศ.ดร.กอบกุล รายะนาคร ที่ให้โอกาสในการทำงาน ขอบคุณชัยนุวัฒน์ ปูนคำปีน เกรียงไกร จินะโกฏิ ตรีสกุล กิตนวตระกูล ผู้ช่วยวิจัย ที่เก็บข้อมูลในพื้นที่ ขอบคุณที่ทำงานและเพื่อนร่วมงานในสถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ ม.เชียงใหม่ ที่ให้เวลา และโอกาสในการคิดการเขียนของผู้เขียน ที่อาจทำให้ผู้อื่นยุ่งยากอยู่บ้าง
[2] ชัยพงษ์ สำเนียง. ร่างรายงานความก้าวหน้า โครงการวิจัยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของภาคประชาชน แลการขยายพื้นที่ทางการเมืองของประชาชน. กรุงเทพฯ : สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย(สกว.). 2555.
[3] ดูรายละเอียดประวัติความเป็นมาคร่าวๆ ของอบต.ได้ใน “กำเนิดและพัฒนาการองค์การบริหารส่วนตำบล” ที่ http://thaipoliticsgovernment.org/wiki/กำเนิดและพัฒนาการองค์การบริหารส่วนตำบล
[5] ดูรายละเอียดเพิ่มในงานผู้เขียน, ชัยพงษ์ สำเนียง. ร่างรายงานความก้าวหน้า โครงการวิจัยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของภาคประชาชน แลการขยายพื้นที่ทางการเมืองของประชาชน. กรุงเทพฯ : สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย(สกว.). 2555.
ติดตามความเคลื่อนไหวของ ประชาไท ทางอีเมล คลิกอ่าน http://goo.gl/8xIcV หรือเฟซบุ๊ค http://fb.me/Prachatai
![]()
